作者：宋世明，中央党校[国家行政学院]教授

2018年中办、国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》（以下简称《指导意见》），将以人民为中心的执政理念贯穿到审批服务便民化的全过程，揭开了党的十九大之后将放管服改革进行到底的新时代篇章。

一、《指导意见》出台的背景

深入推进审批服务便民化，就是要以更快更好方便企业群众办事创业为导向，围绕直接面向企业群众、依申请办理的行政审批和公共服务事项，推动审批服务理念、制度、作风全方位深层次变革，着力解决企业和群众反映突出的“办事难、办事慢” “多头跑、来回跑”等问题。

第一，在转职能、转方式、转作风的新形势下持续推进放管服改革亟需新的着力点。2013年以来的放管服改革，着力于优先解决“审批多”的问题，且已取得实质性的突破；在继续提高取消行政审批事项“含金量”的同时，当前，应着力解决“审批难” “审批乱”的问题。深入推进审批服务便民化，就是聚焦影响企业群众办事创业的堵点痛点，着力破除审批服务中的体制机制障碍，最大限度降低制度性交易成本，方便企业群众办事创业。具体说来，就是要解决企业群众反应突出的“办事难、办事慢”、“多头跑、来回跑”问题；就是要解决饱受诟病的各种“奇葩”证明问题；就是要解决商事制度改革后“准入容易、准营难”问题；就是要解决存在的“黑中介”问题；就是要解决如何“善管”等问题。

第二，新时代持续推进放管服改革亟需注入新的驱动力。2013年以来的放管服改革是刀刃向内的政府内驱式改革，这是政府基于对社会需求的自觉回应而主动进行的改革，以最大限度的降低制度性交易成本，方便企业群众办事创业，这在改革的第一阶段是完全必要的，也卓有成效。五年过去了，有些部门有关方面认为，改革进一步“榨取”的空间不大了，可是企业群众依然感觉跑政府的次数过多。怎么办？将人民驱动注入原有的内驱式动力系统是不可回避的选择。即将以人民为中心的执政理念贯穿到审批服务便民化的全过程，让人民群众成为改革重点的选择者、改革成效的判断者、改革进程的推动者、改革成果的受益者。

第三，新时代持续推进放管服改革需要协同推进中央与地方的放管服改革。2013年中央政府对国务院层面的放管服改革提出统一要求、具体部署，对省级以下的放管服改革一直没有出台统一的具体指导意见；省级以下地方政府的放管服改革实践可谓“百花齐放，百家争鸣”；部分地方已经积累了不少有价值的经验，如浙江的“最多跑一次”、江苏的“不见面审批”、湖北武汉的“马上办网上办一次办”、天津滨海新区、宁夏银川的“一枚印章管审批（服务）”，但总体看来，地方改革进展、改革效果参差不齐，亟需中央的统一指导。《指导意见》既是推广地方典型经验的文件，又可视为中央对地方继续深化放管服改革的统一指导意见。

二、深入推进审批服务便民化的新任务新举措

第一，2018年10月底以前，以省为单位公布各层级政府“马上办、网上办、就近办、一次办”审批服务事项目录清单。这是以人民为中心的执政理念在清单管理制度中的具体运用。相比于公布政府权责清单和公共服务清单，上述“四办”清单与企业群众切身利益更直接、更真实。一是合法合规的事项“马上办”。二是“应上尽上，全程在线”，不仅要切实提高“网上办”的比例，更要提高“网上办”的深度。三是面向个人的事项“就近办“。四是推动一般事项“不见面”，复杂事项“一次办”。需要特别指出的是，“四办”是以企业群众办成办好“一件事”为标准，而不是以办好一个环节为标准。地方各级政府各部门落实“四办”的实际状况如何，最简单的评价标准、最直接的评判权交给了企业群众。一旦“四办”清单公布，各级地方政府部门改革的倒逼机制将自然生成。

第二，深入推进审批服务标准化。这是向所有行政相对人提供无差别的便利化审批服务的必要条件。“四减”是前提，即继续减环节、减材料、减时限、减费用；科学细化量化审批服务环节，即实现受理要件、审查环节、审批依据等重要环节标准化是关键。特别是不动产登记等面广量大的民生事务，以及企业建设工程审批等影响营商环境的“软肋”，将是优化重点。

第三，持续开展“减证便民”行动。各种困扰企业的无谓证明，在本质上都是基于部门管理方便而设置的。持续开展“减证便民”行动在本质上就是要彻底实现从立足于部门管理方便到立足于企业群众办事创业方便的彻底转变，实现五个“一律取消”：即凡是没有法律法规依据的一律取消；能通过个人现有证明来证明的一律取消；能被其他材料涵盖或替代的一律取消；能通过网络核验的一律取消；开具单位无法调查核实的一律取消。及时修法、实现上下左右政务信息共享，是从源头上避免“奇葩”证明的釜底抽薪之举，正是持续开展“减证便民”行动的难点所在。

第四，推行审批服务集中办理。目前，推行审批服务集中办理，依然是消除“审批乱”症结、提高审批服务效能的关键举措。审批服务集中办理，其实质是如何在政府系统内科学配置行政审批权限。以改革力度大小可分为两种情形：一是各级政府服务大厅应避免退化成“收发室”，应成为一级地方政府推进审批服务便利化的统一实体平台。优化提升其方便企业群众办事创业的“一站式”功能，实行一窗受理，集成服务，实现“一窗通办”；二是深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，由一个行政机关相对集中行使其他部门的行政许可权。有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实现“一枚印章管审批（服务）”。值得关注的是，如果企业、个人在行政审批（服务）局办理的行政许可事项，离开了行政辖区即失去法律效力，则与推进审批服务便民化的初衷背道而驰了。《指导意见》明确规定：“依法设立的行政审批局办理的行政许可等事项具有法律效力，原主管部门不得要求企业群众再加盖本部门印章，杜绝重复盖章”。

第五，着力提升“互联网 政务服务”水平。政府系统后台数据集成是实现前台“一窗办理、集成服务”的物质基础，是全面推行“马上办、网上办、就近办、一次办”的技术支撑。清理整合分散的、独立的政务信息系统，统一接入国家数据共享交换平台，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的政府信息系统共享，并依法依规向社会开放。整合省级各部门信息建设资金资源和管理功能，探索建立统一的政务数据管理机构，加快实现全省域“一平台、一张网、一个库”。除特殊保密要求以外，各业务部门不再单独建设审批服务业务平台系统。

第六，创新便民利企审批服务方式。政府治理方式现代化是实现政府治理现代化的必要条件。以协同共治为主线创新便民利企审批服务方式，是部分地方政府卓有成效的典型经验。如何化解商事制度改革后“准入容易、准营难”的尴尬？在全国推开“证照分离”改革试点，扎实推进“照后减证”，进一步压缩企业开办时间。如何破解建设工程审批难这一“痛点”？全面推动建设工程领域实行联合勘验、联合审图、联合测绘、联合验收。实行企业投资项目“多评合一”，并联审批。对国家鼓励类企业投资项目探索“不再审批”。对不新增用地“零土地”技改项目推行承诺备案制。

第七，深化行政审批中介服务改革。一些复杂的审批事项，目前仍离不开中介服务。2013年以来，在规范行政审批的政府行为方面已有实质性进展，但企业群众抱怨“黑中介”行为之声时有所闻。“黑中介”未必是“中介黑”。目前已经到了同步优化政府服务与中介服务的时段了。最关键的是推进中介服务机构与主管部门脱钩，切断两者之间的利益关联。这是进一步减少不必要行政审批中介服务事项、破解中介服务垄断、强化对中介服务监管的“总开关”。

第八，切实加强事中事后监管。在政府、企业、社会之间重新配置监管责任，是最基础的实招。如明确企业法定责任与约定责任，是加快建立以信用承诺、信用公示为特点的新型监管方式的基石；明确审批与监管的权责边界与彼此衔接，是强化部门监管责任的前提；明确社会组织与公民个人在事中事后监管中的责任，是政府与社会协同共治的基础。针对严重失信行为，建立失信联合惩戒机制，是切实加强事后监管的硬招。加强市场主体信用信息归集、共享和应用，推动信用信息共享平台向各级政府监管部门开放数据，为精准监管提供给力的、高质量的数据支撑。

三、对落实审批服务便民化改革的建议

第一，中央与地方的协同行动，推进形成部门政务信息联通共用。能否真正打破了数据壁垒，是《指导意见》能否开花结果的制约因素。打破“信息孤岛”的呼声不绝入耳，且由来已久，但是实践层面久攻不破。充分利用这次党和国家机构改革之势，建成高质量的国家政务服务平台，是形成全国统一的政务服务平台的必要条件。如广东省政府取消部门信息中心，政企携手推进“数字政府”的做法值得关注。

第二，各级地方政府应准确定位自己在放管服改革推进层次中的方位，找准改革的“短板” “软肋”，有的放矢推进审批服务便利化。不难看出，《指导意见》是国内典型经验的集成，带有以点促面的鲜明特点。有的地方在不动产登记方面的便利化推进很快，但对探索企业建设项目投资许可方面办法不多；有的地方在相对独立集中行政许可权试点方面走在了全面前列，但互联网 政务服务方面实现程度相对较低；有的地方改革总体还达不到国内平均水平，有的地方放管服改革全面推进。各地在《指导意见》的指导之下，首先要做到及格的基础上争取优秀；其次，补齐短板，平衡发展；再次，前期改革成果积累比较多的地方，应以省为单位进行集成创新，形成企业群众公认的审批服务便利化总体成效。

第三，以具体落实以人民为中心的执政理念、建设服务型政府为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，以更好地方便企业群众办事创业为着力点。事前，充分运用国家强制性标准确保宽进，是实施市场准入负面清单制度的必然选择。事中事后，不仅要“严管”，关键要“善管”。充分运用大数据时代新组织方式，实现政务服务智能化，是深入推进审批服务便民化的终极方向。

（文章来源：《中国机构改革与管理》2018年第8期）